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受聘参与审计的人员是否属于监察对象
发布时间:2019-02-21   来源:法规研究室
                                                                      来源:中国纪检监察报  作者:徐建国 卢束为 丁伟


        政府投资项目历来是廉政风险的高发点,更是审计监督的重中之重,强化对政府投资项目的审计监督是全面从严治党的必然要求。近年来,各级政府投资项目日益增多,审计机关普遍面临“任务多、人员少,体量大、效率低”这一“审计困局”,“借助外力”聘用委托社会中介机构协助审计在一定程度上缓解了实际困难,也成为目前各地政府投资项目审计的普遍模式。那么这些受聘参与政府投资项目审计的中介机构人员是否属于监察对象,又该由谁来对他们进行监管呢?

        有一种观点认为,职务违法犯罪的主体包括受国家机关依法委托从事公务的人员,这一类主体是监察法规定的监察对象之一。该行为通常满足以国家机关名义实施国家管理职能,从事的公务限于受委托、聘任的特定公务事项范围内,因此审计机关聘用委托社会中介机构参与政府投资审计,社会中介机构协审人员虽然不具备国家工作人员身份,但在受委托参与政府投资项目审计时,本身是一种受委托从事公务行为,所以,社会中介机构协审人员属于监察对象。

        另一种观点认为,受国家机关委托进行审计的是中介机构这一单位主体而非个人,中介机构人员并没有直接接受国家机关的委托或聘任,其工作性质是基于合同关系受中介机构指派协助审计部门进行审计工作,且所做出的审计报告必须经过政府审计机关的认可才能成为工程结算的依据,最终的决定权在政府审计机关,因此中介机构协审人员从事的工作并非公务。所以中介机构的协审人员不属于监察对象。

        笔者认为,认定参与政府投资项目审计的中介机构协审人员是否属于监察对象,关键在于判断这些人的行为是否是公务行为。从表面上看,中介机构接受政府委托对政府项目进行结算审计,好像是在代表政府行使公权力。但实际上此类人员只是基于劳动合同受聘于中介机构,所从事的工作仅仅是政府机关主审人员安排的计量计价工作,并接受主审人员的审核,且不具备管理性的职能,最终的审计报告由审计机关出具而非由中介机构出具,中介机构协审人员对审计结果没有最终的决定权,故其从事的工作性质应为基于非法律授权、非国家机关依法委托的技术劳务工作,而并非公务。所以,中介机构协审人员不属于监察对象。

        那么实践中这类中介机构协审人员由谁监管呢?

        一是建设单位的项目监管。建设单位是指执行国家基本建设计划,组织、督促基本建设工作,支配、使用基本建设投资的基层单位,是基本建设法律关系的主体,对整个政府投资项目具有不可推卸的项目管理职责,其包括工程结算和财务决算工作,应对所委托的中介机构的审计活动进行监督管理。

        二是财审机关的业务监管。审计机关是法定的审计监督机关,依法对政府投资项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。而财政投资评审是财政职能的重要组成部分,财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查,对财政性资金投资项目资金使用情况,进行专项核查及追踪问效,故此应对政府项目委托的中介机构审计业务进行监督管理。

        三是住建部门的行业监管。审计中介机构属于工程造价咨询企业范畴,其协审负责人员主要为注册造价工程师。此类企业和人员的行业管理职责在住建部门的造价管理单位,造价管理单位应对审计中介机构的审计执业行为进行日常监督、管理、裁决,规范其执业活动,对违法违规问题进行及时纠正和查处。

        四是公安机关的法律监管。社会中介机构人员在参与政府投资项目协审工作过程中,一旦出现触犯国家刑法的行为,根据其人员和业务性质,由公安机关的经济犯罪侦查部门予以立案查处。